Do jesieni 2019 r. polski prawodawca nie musiał przejmować się opiniami organizacji międzynarodowych, że Polska nie spełnia standardów prawa międzynarodowego w zakresie ochrony osób zgłaszających nadużycia. Wszystko zmieniło się za sprawą dyrektywy PE i Rady (UE) 2019/1937 z 23.10.2019 r. w sprawie ochrony osób zgłaszających naruszenia prawa Unii. Państwa członkowskie na wdrożenie dyrektywy do prawa krajowego mają czas do 17.12.2021 r.  (więcej na temat terminu transpozycji).

Dyrektywa o ochronie sygnalistów wyznacza minimalne standardy w zakresie ustanowienia kanałów, procedur informowania o nieprawidłowościach oraz ochrony sygnalistów przed działaniami odwetowymi. Poniżej przedstawione zostały najważniesze elementy unijnej dyrektywy, które będa musiały znaleźć się w prawie krajowym państw członkowskich. W pierwszej części artykułu znajdują się kwestie dotyczące zakresu przedmiotowego oraz podmiotwego dyrektywy, warunki objęcia ochroną sygnalisty i wewnętrzne kanały dokonywania zgłoszeń. W przedmiotowej części przedstawiona zostanie tematyka kanałów zewnętrznych, ujawnienia publicznego oraz środki ochrony sygnalisty.

Kanały zewnętrzne zgłaszania nieprawidłowości

Osoba posiadająca informacje o nieprawidłowościach powinna mieć możliwość zgłoszenia tej informacji nie tylko wewnątrz organizacji, ale również na zewnątrz organizacji. Zgodnie z dyrektywą państwa członkowskie powinny ustanowić mechanizmy zachęcające do zgłaszania nieprawidłowości w pierwszej kolejności w ramach kanałów wewnętrznych. Zwłaszcza w przypadku, gdy jest możliwość skutecznego zaradzenia problemowi w ramach organizacji i nie zachodzi ryzyko działań odwetowych.

Sygnalista może zgłosić naruszenie do właściwego organu w dwóch przypadkach.

  1. Jeśli uprzednio dokonał zgłoszenia za pośrednictwem wewnętrznego kanału, ale mimo tego, problem nie został rozwiązany.
  2. Jeśli sygnalista ma uzasadnione powody by sądzić, że w wyniku wewnętrznego zgłoszenia doświadczy działań odwetowych lub że właściwe organy byłyby bardziej odpowiednie do podjęcia działań wyjaśniających. Może wtedy dokonać zgłoszenia bezpośrednio w ramach kanału zewnętrznego. Taka sytuacja będzie miała miejsce zwłaszcza gdy istnieje ryzyko ukrycia, naruszenia lub zniszczenia dowodów wewnątrz organizacji.

Państwa członkowskie zobowiązane są wyznaczyć właściwe organy do przyjmowania zgłoszeń, przekazywania informacji zwrotnych i podejmowania działań następczych. Mogą to być takie organy jak prokuratura, urzędy skarbowe i celne. Państwo powinno zagwarantować takim organom dodatkowe środki na obsługę zewnętrznych kanałów zgłaszania nieprawidłowości. Właściwe organy powinny wdrożyć niezależne i autonomiczne mechanizmy dokonywania zgłoszeń. Procedury obsługi zgłoszeń powinny spełniać co do zasady te same warunki co w ramach kanałów wewnętrznych. Dodatkowo, w sprawach o niewielkiej wadze lub będących już przedmiotem wcześniejszego zgłoszenia, właściwe organy mogą zostać uprawnione do powzięcia decyzji o zamknięciu procedury bez podejmowania działań następczych. Nie wyłącza to obowiązku powiadomienia osoby zgłaszającej o decyzji i jej uzasadnieniu.

Dodatkowo właściwe organy są zobowiązane do udostępnienia na swojej stronie internetowej informacji o m.in. o:

  • warunkach kwalifikowania się do objęcia ochroną na mocy dyrektywy,
  • danych kontaktowych zewnętrznych kanałów dokonywania zgłoszeń,
  • procedurach mających zastosowanie przy zgłaszaniu naruszeń,
  • zasadach poufności,
  • środkach ochrony prawnej przed działaniami odwetowymi oraz dane kontaktowe centrum informacyjnego.

Ujawnienie publiczne

Ostatnim kanałem informowania o nieprawidłowościach jest podanie do wiadomości publicznej informacji o naruszeniach np. poprzez media społecznościowe, dziennikarzy, organizacje pozarządowe, czy związki zawodowe. Aby osoba dokonująca ujawnienia pulicznego kwalifikowała się do objęcia ochroną musi spełnić jeden z poniższych warunków.

  1. Osoba ta dokonała wcześniej zgłoszenia wewnętrznego i zewnętrznego lub od razu zgłoszenia zewnętrznego, ale w odpowiedzi na jej zgłoszenie nie zostały podjęte żadne działania w terminie. Z taką sytuacją będziemy mieli do czynienia np. gdy naruszenie nie zostało odpowiednio ocenione, zbadane lub nie podjęto żadnych odpowiednich działań zaradczych. 
  2. Osoba ta ma uzasadnione podstawy by sądzić, że
    • naruszenie może stanowić zagrożenie dla interesu publicznego;
    • w przypadku zgłoszenia zewnętrznego grozić jej będą działania odwetowe lub istnieje niewielkie prawdopodobieństwo skutecznego rozwiązania problemu. Z taką sytuacją możemy mieć do czyniania w sytuacji udziału organu w naruszeniu, zmowa organu ze sprawcy, czy też możliwości ukrycia lub zniszczenia dowodów.

Środki ochrony sygnalisty

Same procedury zgłaszania nieprawidłowości nie gwarantują bezpieczeństwa osobie dokonującej zgłoszenia. Dopiero nadanie sygnalistom szczególnej ochrony adekwatnej do sytuacji, w której mogą się znaleźć, pozwala na kompleksowe uregulowanie whistleblowingu. Dyrektywa nie wskazuje jakie dokładnie środki ochrony sygnalistów mają wdrożyć państwa członkowskie, a raczej jakiego typu ochrona powinna przysługiwać sygnalistom. Celem takiej regulacji jest umożliwienie państwom członkowskim skorzystania ze środków ochrony, które w ich porządkach prawnych są już stosowane i będą najbardziej adekwatne do zapewnienia bezpieczeństwa osobom zgłaszającym naruszenia.

Zgodnie z dyrektywą zakazane są wszelkie działania odetowe, a także groźby i próby podejmowania takich działań. Odwet może przyjąć formę zwolnienia, degradacji, nałożenia środków dyscyplinarnych, dykryminacji, a także znęcania się psychicznego nad pracownikiem. Należy pamiętać, że za działaniami odwetowymi może stać nie tylko pracodawca, ale także współpracownik, klient, usługobiorca. Wobec takich osób, czy podmiotów państwa członkowskie mają obowiązek zapewnić skuteczne, proporcjonalne i odstraszające sankcje. W zależności od rodzaju działań odwetowych może to być przywrócenie stanu poprzedniego (np. przywrócenie do pracy), odszkodowanie za rzeczywiste i przyszłe straty finansowe (utracone zarobki w przyszłości lub przyszłości), a także odszkodowanie za inne szkody majątkowe tj.  koszty ochrony prawnej. Podobnie sankcjonowane powinno być utrudnianie dokonywania zgłoszeń, czy naruszanie zasad poufności tożsamości. Konsekwencje powinny ponieść także osoby świadomie zgłaszające nieprawdziwe informacje.

Nie mniej istotna jest regulacja ciężaru dowodu. Wystarczy, że sygnalista udowodni dokonanie zgłoszenia i poniesienie szkody z tego powodu, a ciężar dowodu przechodzi na podmiot, który dopuścił się szkodliwego działania. W celu uwolnienia się od odpowiedzialności taki podmiot powinien wykazać, że jego działanie uzasadnione było należycie uzasadnionymi powodami.         

Państwa członkowskie powinny zapewnić środki wsparcia w postaci dostępu do kompleksowych, obiektywnych informacji dotyczących dostępnych procedur i środków ochrony prawnej. Wydaje się, że niezbędne będzie także zagwarantowanie nieodpłatnej pomocy prawnej dla sygnalistów.

Jeśli osoba zgłaszająca naruszenie miała uzasadnione podstawy by sądzić, że zgłoszenie lub ujawnienie jest niezbędne do ujawnienia naruszenia, nie narusza żadnych ograniczeń w zakresie ujawniania informacji i nie ponosi w związku ze zgłoszeniem lub ujawnieniem żadnej odpowiedzialności.

Polecam artykuł, który w sposób bardziej szczegółowy omawia przedmiotową problematykę: Dyrektywa w sprawie ochrony osób zgłaszających naruszenia prawa Unii jako wyzwanie dla polskiego ustawodawcy dostępny w Monitorze Prawa Pracy 2020 nr 4, a także w systemie Legalis.